פורקים את מפת הדרכים של מעבר אנרגיה פשוט של אינדונזיה

מקור: indonesiaatmelbourne.unimelb.edu.au

השמש תהיה נקודת המיקוד של מעבר האנרגיה של אינדונזיה. צילום של הבנק לפיתוח אסיה מפליקר.

16 בנובמבר 2023

שותפות ה-Just Energy Transition Partnership (JETP) של אינדונזיה היא קרן של עד 20 מיליארד דולר המיועדת להשקעה באנרגיה נקייה במהלך שלוש עד חמש השנים הבאות. אינדונזיה חתמה על העסקה עם קבוצת השותפים הבינלאומיים - בראשות ארה"ב ויפן - בפסגת ה-G20 ב-2022.

כחלק מהמחויבויות שלה במסגרת זו, אינדונזיה פרסמה תוכנית השקעות ומדיניות מקיפה (CIPP) המפרטת מפת דרכים להגיע לשיא הפליטות ב-2030 ולהיות אפס נטו עד 2050.

לפי התרחיש שדגם ה-CIPP, השמש צפויה להיות מקור החשמל החדש והעיקרי באינדונזיה. הוא צריך לגדול במהירות מ-0.1% מייצור האנרגיה ב-2022 ל-8% עד 2030. גם גיאותרמית, כוח הידרו וביו-אנרגיה צריכים לגדול במהירות. החשמל המופק מכל צורות האנרגיה המתחדשת צפוי לעלות מ-13% ב-2022 ל-44% ב-2030.

ככל שיותר אנרגיה מתחדשת נכנסת לשירות, הפחם יופסק בהדרגה אך יישאר מקור כוח חשוב לטווח הקרוב.

השקעה פרטית מחייבת רפורמות בשוק

כדי לעמוד ביעדים השאפתניים הללו, המגזר הפרטי ישחק תפקיד מוביל במימון ופיתוח פרויקטים. לאינדונזיה ולחברת החשמל שבבעלות המדינה שלה, PLN, אין רקורד מצוין בכל הנוגע לזירוז פיתוח המגזר הפרטי של אנרגיה מתחדשת, במיוחד רוח ושמש. ה-CIPP ממליץ על מספר רפורמות מוכוונות שוק כדי להאיץ את התהליך הזה ולהבטיח שהפעם הדברים יהיו אחרת.

רפורמה מרכזית אחת כוללת את מחיר הפחם. מכיוון שלאינדונזיה יש עתודות פחם גדולות, הממשלה מגבילה את המחיר שבו ניתן למכור פחם לתחנות כוח מקומיות, בדרך כלל בתעריפים נמוכים מהשוק. מכיוון שפחם הוא המקור העיקרי של אינדונזיה לייצור חשמל, שליטה במחיר של תשומה דלק זו מפחיתה את עלויות הייצור ומסייעת לשמור על עלות קמעונאית של חשמל נמוכה.

ה-CIPP דוחף בחוזקה להסיר את תקרת המחיר הזו, ולקנות ולמכור פחם בארץ במחיר השוק האמיתי שלו. הנימוק כאן הוא שככל שהפחם יקר יותר, כך הוא הופך פחות אטרקטיבי כמקור לייצור חשמל.

רפורמה שנייה מכוונת למודל העסקי של PLN. באינדונזיה המחיר שהצרכנים משלמים לקוט"ש חשמל קבוע בהתאם לסוג הלקוח והשירות, ולרוב אינו משתנה גם אם ההוצאות של PLN יגדלו. משמעות הדבר היא ש-PLN פועלת לעיתים קרובות בהפסד שנתי גדול, והממשלה מכסה את הפסדים הללו באמצעים שונים, כולל סובסידיות.

זה בתכנון. בדומה למכסה על מחירי הפחם, המטרה היא להבטיח שעלויות גבוהות יותר לא יועברו לצרכנים. ה-CIPP קורא ל-PLN לבטל את המערכת הזו ולאמץ "מודל הכנסות צופה פני עתיד" שמסביר טוב יותר את העלות האמיתית של ייצור חשמל. רפורמה כזו תחייב כמעט בוודאות את הצרכנים לשלם מחירים גבוהים יותר.

רפורמה שלישית כוללת את תפקידה של PLN בהשקעות פרטיות ופיתוח אנרגיה מתחדשת. PLN מחזיקה ומפעילה את מערכת ההולכה וההפצה הלאומית של אינדונזיה, וכאשר מפתחים פרטיים נכנסים לשוק האינדונזי, הם צריכים למכור את הכוח שלהם ל-PLN. אין קונים אחרים כי ל-PLN יש מונופול על ההפצה. לכן, לפני שמוסד פיננסי יסכים לממן פרויקט כזה, על היזם בדרך כלל להגיע להסכם רכישת חשמל (PPA) עם PLN הקובע את התנאים שבהם תקנה חברת החשמל את החשמל.

ה-CIPP מציע המלצות רבות כיצד PLN יכול להפוך את ההסכמים הללו (ואת תהליך הרכש בכלל) ליותר "בנקאי" - כלומר, אטרקטיבי יותר למוסדות פיננסיים מסחריים וליזמים פרטיים. הנושא המרכזי של המלצות אלו הוא להעביר חלק גדול יותר מהסיכון מהמוכר (מפתח הפרויקט) אל הקונה (PLN ובסופו של דבר ממשלת אינדונזיה), באמצעות מנגנונים שונים.

ה-CIPP גם ממליץ ל-PLN לטפל ברבים מהשלבים המאתגרים יותר בפיתוח פרויקטים, כגון מחקרי היתכנות ורכישת קרקעות, ולאחר מכן להציע פרויקט למכרז ליזמים לאחר שהרבה מעבודת הרגליים כבר בוצעה. זה, יחד עם הוראות 'הסרת סיכונים', בהחלט יהפכו פרויקטים לאטרקטיביים יותר עבור משקיעים פרטיים ויזמים. אבל האם זה משהו ש-PLN מסוגל ומוכן לעשות, ומה הם עשויים לצפות לקבל בתמורה, זו שאלה אחרת.

ה-CIPP צופה לגייס מימון פרטי לפיתוח אנרגיה מתחדשת בקנה מידה באמצעות שילוב של כלים שוק קונבנציונליים. המדינה מתבקשת 'להסיר את הסיכון' בחלק מההשקעות הללו, ו-PLN צפוי להתפתח למשהו הדומה למיזם מסחרי רגיל. ה-CIPP מעריך כי אינדונזיה תזדקק להשקעה של 96 מיליארד דולר באנרגיה מתחדשת ושיפורי רשת בין עכשיו ל-2030, ותעריפים מוגברים על צרכנים יסייעו לשלם עבור הפיתוח המואץ הזה.

התאמה הדוקה יותר של מחיר החשמל עם עלויות הייצור נועדה לתת מידע טוב יותר על החלטות השקעה, תכנון ורכש לטווח ארוך ולגרום להן להיענות יותר לתנאי השוק. מכיוון שטכנולוגיות כמו סולאריות הופכות זולות יותר לבנייה ולתפעול, בשוק תחרותי אותות מחירים יעבירו באופן טבעי את ההשקעה לאנרגיה מתחדשת מכיוון שהם זולים יותר מפחם.

כדי שתוכנית זו תפעל כמצופה, יש לגרום למגזר האנרגיה של אינדונזיה לתפקד יותר כמו שוק יעיל ותחרותי. זו הסיבה שה-CIPP דוחף חזק להסיר את תקרת המחיר על פחם. אם תחנות כוח מקומיות יכולות להמשיך להשיג פחם מתחת לשווי השוק עקב התערבות ממשלתית, אז המחירים חסרי תועלת כאותות מכיוון שהם אינם משקפים את המציאות הכלכלית.

פוליטיקה עשויה לגבור על השווקים

מבחינה היסטורית, אותות מחירים שנקבעו על ידי השווקים לא היו יעילים במיוחד במגזר האנרגיה האינדונזי. למעשה, אחת המטרות המפורשות של מדיניות האנרגיה באינדונזיה היא לחצץ את הצרכנים מהעלות האמיתית של ייצור אנרגיה. ממשלת אינדונזיה רוצה לספק חשמל לצרכנים במחירים נמוכים ויציבים, מבודד מתנודות במחירי הסחורות והשפעות חיצוניות אחרות.

היכולת להגביל את המחיר המקומי של הפחם אטרקטיבית לקובעי המדיניות בדיוק מהסיבה הזו. לאחר המגיפה, כשמחירי הפחם זינקו ברחבי העולם, חשבונות החשמל באינדונזיה לא זזו הרבה. הסיבה לכך היא ש-PLN - ובסופו של דבר הממשלה - אכלו את ההפסדים ומחיר הפחם הוחזק באופן מלאכותי.

פיקוח על המחירים הוא מנוף מדיניות רב עוצמה שיש ולא כזה שממשלת אינדונזיה צפויה לוותר בקלות. הם יהיו עמידים ביותר לכל מסגרת מדיניות שבה הצרכנים צפויים לשאת בעלויות תפעול והשקעה מוגברות בגלל ההשלכות הפוליטיות של עליות המחירים. המדינה ראתה מחאות נרחבות כשניסתה לקצץ בסבסוד הדלק ב-2022.

קריאה ל-PLN ולמבנה של מגזר האנרגיה האינדונזי לעבור שיפוץ ולהגיב יותר לאותות מחיר תוך שבע שנים בלבד היא חזון שאפתני מאוד. ציפייה שהצרכנים ישלמו עלויות מוגברות של מעבר האנרגיה בזמן שהמדינה סופגת סיכוני פיתוח כדי לגרום ליותר השקעות פרטיות לא תהיה הצעה מושכת עבור ממשלת אינדונזיה.

ברור שמפת הדרכים להשקעות JETP נכתבה במטרה להפוך את מגזר האנרגיה המתחדשת באינדונזיה לאטרקטיבית יותר להון פרטי. מה שפחות ברור הוא האם התוכנית מספקת הסבר מספיק למציאות הכלכלה הפוליטית של אינדונזיה ואת האינטרסים והתמריצים של בעלי עניין מרכזיים כמו PLN כפי שהם בפועל, ולא כפי שהמשקיעים והשווקים העולמיים רוצים שהם יהיו.